一、全市社会救助体系建设的指导思想
  坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照以人为本、统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的要求，遵循政府主导、社会参与，民政主管、部门尽责，统筹城乡、协调发展，量力而行、稳步推进，法制保障、规范管理的原则，从解决困难群众的实际问题入手，努力构筑以城乡低保、灾民救济、五保供养制度为主体，以医疗、住房、教育救助及就业、法律援助等专项制度为辅助，城乡一体化、管理规范化、组织网络化、服务社会化的多层次、广覆盖的新型社会救助体系，切实维护人民群众的基本权益和社会稳定。
  二、社会救助体系制度建设的基本内容
  （一）进一步规范和完善城市居民最低生活保障制度
  各县区政府要将城市居民最低生活保障资金足额列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专户管理，按月拨付，专款专用。要根据物价指数变化及财政承受能力适时调整低保标准，健全和完善与经济发展水平相适应的低保标准动态调整机制。2006年，全市低保标准由每人每月140元调整为150元。要加强规范管理，做好低保日常受理和定期复核工作，确保动态管理下的应保尽保。要推行“分类施保”，对城市“三无”人员、大病患者、常年特困户及临时特困户，给予不同标准的救助。要适当提高城市“三无”人员、大病患者家庭的救助标准，进一步缓解特困低保对象的实际困难。
  （二）建立健全农村最低生活保障制度
  根据低标准起步的救助原则，从2006年开始，全市农村特困户定期定量救济制度逐步过渡为农村居民最低生活保障制度。2006年，在曹县、鄄城、菏泽开发区进行试点，对所有符合条件的农村居民通过个人申请、村民代表会议评议、村委会审查、乡镇审核、县区审批的程序进行认定，建立电子档案，发放《农村居民最低生活保障证》。2007年，在全市全面推行农村最低生活保障制度。根据我市农民生活支出情况，当前全市农村居民最低生活保障标准原则上为每人每年不低于600元。农村最低生活保障所需资金，由县区、乡镇财政按5:5的比例列入预算，市对困难县区给予适当补助。农村最低生活保障金要优先保证基本口粮，逐步实现按季度社会化发放。要实施动态管理，严把救助对象入口关、救助资金发放关、救助工作监督关，逐步提高救助标准，确保农村特困群众的基本生活。
  （三）落实农村五保财政供养制度
  认真落实《农村五保供养工作条例》和中央、省有关文件精神，建立和完善农村五保供养长效机制，依法、科学、合理地确定供养标准，实行应保尽保。当前我市分散供养标准为每人每年不低于1200元，集中供养标准为每人每年不低于2000元,所需经费由县区、乡镇政府足额列入财政预算。要科学规划，合理布局，积极整合利用社会资源，用2至3年时间将全市乡镇敬老院改造完毕，逐步提高集中供养水平，到2007年全市集中供养率达到70%以上。要加强对分散供养五保对象的管理，改善分散供养五保对象的供养条件。有条件的村，要在资金、服务等方面积极承担五保供养义务。
  （四）规范和完善自然灾害应急救援和灾民生活救济制度
  按照救灾工作分级管理、救灾资金分级负担的要求，各级政府要把自然灾害救济事业费列入财政预算。各县区要完善自然灾害应急预案，健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督检查机制，提高对重大自然灾害的响应能力。要进一步规范救灾工作程序，及时调度、汇总、核实灾情，严格执行查灾、报灾、核灾规定，形成规范、高效的救灾工作模式，确保重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施及时到位。要积极探索农村困难群众住房救助办法，加强对灾后恢复重建和荒情救济的规范管理，全面推行灾民救济卡制度，突出重点，分类救济，粮款结合，阳光操作，切实保障受灾群众的基本生活。
  要建立和完善临时救济、社会互助制度。对于因天灾人祸等突发性事件造成临时生活困难的家庭，由政府给予一次性临时救济，帮助解决生产生活中的突出困难，发挥在社会救助中的拾遗补缺作用。继续深入开展结对帮扶、基地帮扶等行之有效的社会互助活动，帮助和扶持更多的城乡困难家庭摆脱贫困。搞好经常性捐助、救灾捐助、“慈心一日捐”等社会捐助活动，为社会救助工作提供资金和物资支持。与社会捐助工作相结合，推动建立救助超市，为困难群众提供更加方便、快捷的救助服务。对符合救助条件的老年人、残疾人，给予优先、重点救助，维护老年人、残疾人的合法权益。
  （五）完善城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度
各县区要认真贯彻落实国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，建立救助管理机构，按照“自愿受助，无偿救助”的原则，完善救助管理工作规范，加强救助管理设施建设，发挥救助功能，依法维护流浪乞讨人员的合法权益。要加大流浪儿童救助工作力度，设置流浪儿童救助中心，对流浪儿童采取保护性救助措施。鼓励支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员，组织和动员社会力量做好流浪乞讨人员救助工作。
  （六）建立和完善城乡医疗救助制度
  1.农村医疗救助
  农村医疗救助的对象是农村五保户、低保户(特困户)及其他需要救助的对象。各县区要建立农村医疗救助基金。基金主要来源于财政列支、社会捐助、福利彩票公益金等。农村医疗救助基金纳入社会保障基金财政专户，实行专项管理，专款专用。开展新型农村合作医疗的县区，救助对象在资助参加新型农村合作医疗的基础上，经合作医疗补助后，属大病救助范围的，根据个人实际负担的医疗费用情况，按一定比例和金额给予大病救助。尚未开展新型农村合作医疗的县区，对医疗救助对象给予大病救助。救助对象因患大病个人负担医疗费用1000元至5000元的，一般按个人负担医疗费的5%给予救助；个人负担医疗费用5000元至10000元的，一般按个人负担医疗费的10%给予救助；个人负担医疗费用10000元以上的，一般按个人负担医疗费的15%给予救助，但全年累计救助总额不超过3000元。对生活特别困难的重度残疾人视情况给予特殊照顾。国家规定的特种传染病救治费用，按有关规定给予补助。已开展新型农村合作医疗的县区，由农村合作医疗定点卫生医疗机构提供医疗救助服务；未开展新型农村合作医疗的县区，由救助对象户口所在地乡镇卫生院及县级医院等提供医疗救助服务。提供医疗救助服务的医疗卫生机构应在规定范围内，按照合作医疗或医疗保险用药目录、诊疗项目目录及医疗服务设施目录，为医疗救助对象提供医疗服务。遇到疑难重症需转到非指定医疗卫生机构就诊时，按照县区医疗救助的有关规定办理转院手续。承担医疗救助的医疗卫生机构要落实减免政策，完善诊疗规范和管理制度，保证服务质量，控制医疗费用。
  2.城市医疗救助
  城市医疗救助对象是指城市低保对象中未参加城镇基本医疗保险的人员、城市低保对象中虽已参加城镇基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员及其它特殊困难群众。城市医疗救助方式分医疗补助和优惠政策减免两种。
  医疗补助是对救助对象在扣除各项医疗保险可支付部分、单位应报销部分及社会互助帮困后，个人负担超过一定金额的医疗费用或特殊病种医疗费用给予一定比例或一定数量的救助，但年累计救助的数额不得超过市、县区政府规定的最高限额；对于特别困难的人员，可适当提高减免标准。医疗补助标准由民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制定。
  优惠政策减免是指城市医疗救助对象在定点医院就医时，对其发生的门诊挂号费、治疗费、医疗设备检查费、住院期间的床位费等，按比例给予减免。为救助对象提供医疗服务的定点医院，由民政部门、卫生部门协商确定。医疗救助对象医疗服务标准，原则上参照当地城镇基本医疗保险甲类用药目录、诊疗项目目录和医疗服务设施目录制定。
  要按照分级负担的原则，建立城市医疗救助基金。各级城市医疗救助基金的来源为财政预算拨款、福利彩票公益金、社会捐助等。市财政每年筹集的城市医疗救助基金，主要用于市属单位医疗救助对象的医疗救助，同时对财政特别困难县区予以适当补助。
  卫生部门负责督促落实医疗救助优惠减免政策，监督定点医疗机构服务行为。劳动保障部门负责做好医疗救助与城镇职工基本医疗保险制度的有关衔接工作，对参保困难职工和退休人员给予政策优惠,减轻大病、重病患者经济负担。财政部门负责研究制订城市医疗救助基金管理办法，加强对医疗救助基金使用情况的监督。
  （七）建立和完善教育救助制度
对城乡特殊困难未成年人实施教育救助的对象为：持有农村五保供养证的未成年人；属于城市“三无”对象的未成年人；持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的未成年子女；当地政府规定的其他需要教育救助的对象。对持有农村最低生活保障证或农村特困户救助证家庭的子女在义务教育阶段基本落实“两免一补”；对特困高中生适当减免学杂费，并提供必要的学习和生活补助；对特困大学生，在实行限额救助的基础上，建立健全校内奖学金、贷学金、勤工助学、学费减免、国家助学贷款等扶助制度，帮助他们完成学业。对已经由农村敬老院和其他社会福利机构收养的孤儿、弃婴和流浪儿童，各级民政部门要按照有关文件要求，在保证其生活达到当地居民一般生活水平的同时，确保这些未成年人接受义务教育。对于城乡最低生活保障户和农村特困户，各级民政部门在实施生活救助、发放救助金时，要根据其家庭实际困难和子女就学情况，适当提高救助标准。各级教育行政部门要以救助义务教育阶段特殊困难学生为重点,对持有农村五保供养证和属于城市“三无”对象的未成年人及市社会福利院收养的弃儿，实行普通中小学免费教育。要继续做好教育对口帮扶、“希望工程”、“春蕾计划”等捐资助学活动，同时广泛发动社会力量，积极挖掘民间资源，鼓励社会力量在资助城乡特殊困难未成年人就学方面发挥积极作用。在开展社会捐助活动中募集的物资和资金，各县区可以用于城乡特殊困难未成年人的教育救助。
  （八）建立和完善住房救助制度
  城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%；保障方式以实物配租为主、租金核减为辅。市直保障对象的条件和保障标准由市房产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等部门拟定，报市政府批准后公布执行；县区保障对象的条件和保障标准由县区房产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等部门拟定，报县区政府批准后公布执行。农村住房救助对象为农村低保及特困对象中的危房户和房屋失修户；救助标准为房屋维修费的40%，全年累计不超过500元。
  （九）规范和完善法律援助制度
  认真贯彻落实《法律援助条例》，对低保户、五保户、特困户和其他生活特别困难的城乡居民，法律援助机构应提供无偿法律援助服务，切实保障贫困群众的合法权益。各级司法行政部门监督管理法律援助工作。各级律师协会按照律师协会章程对法律援助工作予以协助。
  （十）建立和完善就业援助制度
  各级劳动保障部门要与经贸、财政、工商、税务、民政等部门以及工会、妇联、共青团、残联等组织加强联系，共同做好就业援助工作。要认真落实中央和省关于促进困难群体就业再就业的扶持政策，以新增就业岗位为目标，以强化就业服务为手段，以加大资金投入为保障，支持和鼓励困难群体就业。要根据就业、生活困难的下岗职工和失业人员的情况，确定本地的重点援助对象。要针对下岗职工和失业人员面临的实际困难，结合本地实际，以促进就业、接续社会保险关系、保障生活为重点，制定援助行动实施方案。要认真落实各项再就业优惠政策，积极主动地开展就业服务，广泛收集用工信息，大力开展有针对性、实用性的再就业培训。对就业特别困难的人员，要开展专项就业服务。要抓紧完善下岗职工出再就业服务中心后社会保险关系的接续办法，积极开展对自谋职业人员的社会保险和劳动事务委托代理服务。要进一步完善下岗职工基本生活保障与失业保险、城市居民最低生活保障的衔接，使下岗职工协议期满出中心后的生活能够继续得到保障。对不符合享受失业保险或城市居民最低生活保障条件而生活特别困难的人员，要及时给予救助。对享受城市低保的就业困难人员，优先落实帮扶政策，优先提供就业培训和职业介绍，帮助其尽早实现就业和再就业。实行鼓励性救助政策，低保对象就业初期一定时间内，可继续享受低保待遇。加强残疾人就业保障金收缴、管理以及残疾人职业技能培训工作，落实国家对福利企业的扶持政策，促进残疾人就业。对符合救助条件的优抚对象、老年人、残疾人，给予优先、重点救助，维护其合法权益。
  三、健全组织机构，完善救助管理体制
  按照“政府主导、民政主管、部门协作、乡镇(办)实施、社会参与”的原则，建立健全社会救助组织，逐步完善社会救助管理体制。
  （一）政府主导。各县区政府负责本行政区域内的城乡社会救助工作，确定本辖区城乡社会救助的对象、项目、标准和程序，组织、协调本辖区内各部门加强城乡社会救助工作和信息的合作、沟通，及时处理出现的各类问题。要建立社会救助工作领导协调机构，办公室设在民政部门，统一组织、协调本行政区域内的社会救助工作。
  （二）民政主管。各级民政部门主管城乡社会救助工作，组织调查研究，提出城乡社会救助工作发展规划和具体实施步骤；负责协调有关城乡社会救助职能部门工作；负责建立和管理市、县区、乡镇（街道）三级社会救助计算机网络管理系统；负责统计汇总各项城乡社会救助工作的业务数据，定期向本级人民政府、上级主管部门和各社会救助职能部门汇报、通报城乡社会救助工作情况；组织、协调、指导各种社会力量开展社会帮困工作。
  （三）部门协作。教育部门负责制定和落实教育救助政策，做好教育救助的相关工作；劳动保障部门负责做好就业援助制度建设工作，促进城镇困难人员实现就业再就业；卫生部门负责制定和落实医疗救助政策，指导和监督医疗机构落实对困难群众就医的优惠措施，解决困难群众“就医难”问题；财政部门负责落实政府社会救助资金的预算安排，并会同审计部门对救助资金的筹措、管理和使用情况进行监督；房产行政主管部门负责制定和落实住房救助政策措施；司法行政管理部门负责制定法律援助的政策措施，指导各级法律服务机构为困难群众提供法律援助；工商、税务、交通部门对从事个体经营的下岗失业人员提供政策扶持，按照国家有关规定减免有关税费；公安、交通、城管、卫生等部门积极配合民政部门做好城市流浪乞讨人员的救助工作。
  （四）乡镇(办)实施。乡镇人民政府(办事处)在县区政府领导及民政部门的具体指导下，负责本行政区域内城乡社会救助工作的具体实施。在具体运作中，要采取“一口上下”的运行机制，即救助对象通过社会救助管理站一个口子向上申请，政府及社会各界的救助款物通过同一口子向下发放，各项救助政策通过同一口子予以落实。村（居）委会、企事业单位要设救助工作专管员，受乡镇政府(办事处)委托，协助做好城乡社会救助的有关工作。
  （五）社会参与。要大力倡导和全面推进社会互助活动，鼓励和支持社会公益性事业的发展，积极倡导机关、企事业单位、社区、个人参与社会救助工作，不断探索完善各种面向低收入家庭的优惠或减免政策，进一步扩大救助覆盖面。
  四、调整财政支出结构,确保救助资金落实
  根据中央、省“救助资金要以财政预算为主，福彩公益金和社会捐助为补充”的要求，各县区要加大财政支出结构调整力度，切实保障对社会救助经费的投入。要建立社会救助资金预算执行制度，编制社会救助资金预算执行书,按社会救助各项所需资金分项分类落实预算，并向社会公布，接受社会监督。同时，要积极挖掘和整合社会救助资源，充分发挥福利彩票、慈善捐助及社会各界、各类组织的作用。要加大工作力度，扩大福利彩票销售量，积极筹集社会公益资金，并加强对公益金的管理和使用；要进一步加大“慈心一日捐”资金的募集力度，提高捐助资金的使用效益；要通过制定优惠政策等方式，广泛动员社会力量积极参与社会救助，从资金、物资和政策上支持救助事业，逐步建立起社会救助筹资机制，确保各项救助政策落实，提高社会救助整体水平。
  五、加强领导，积极推进社会救助体系建设
  社会救助体系建设是一项重要的“民心工程”，各级政府要深刻认识开展城乡社会救助工作的重要性、紧迫性，切实加强领导和监督，精心部署，及时研究解决工作中存在的困难和问题，确保各项任务目标落到实处。要逐级落实责任制，一级抓一级，层层抓落实，切实把这项工作抓紧抓好，力争用3年的时间建成比较规范和完善的城乡一体化社会救助体系。
 

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